申请公开土地增值税清算中是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本，实质属于咨询，不属于政府信息公开范围

西安铁路运输法院

行 政 裁 定 书

（2025）陕7102行初879号

原告陈威，男，1990年2月26日出生，汉族，住西安市莲湖区。

被告国家税务总局西安市莲湖区税务局，住所地西安市莲湖区丰登南路97号。

负责人赵晓静，局长。

出庭负责人罗海燕，副局长。

委托代理人魏星，陕西索骥律师事务所律师。

被告国家税务总局西安市税务局，住所地西安市碑林区朱雀大街96号。

负责人王宏伟，局长。

委托代理人王拓，工作人员。

委托代理人包雯妍，陕西威能律师事务所律师。

原告陈威诉被告国家税务总局西安市莲湖区税务局（以下简称莲湖税务局）、国家税务总局西安市税务局（以下简称市税务局）行政处理及行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2025年4月1日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2025年5月27日公开开庭审理了本案。原告陈威，被告莲湖税务局副局长罗海燕、委托代理人魏星，被告市税务局委托代理人包雯妍、王拓到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原告诉称，（一）被诉行政行为的基本情况：原告于2024年12月12日向被告莲湖税务局申请公开“陕西长九实业有限公司开发的群贤道九号小区项目（西城棚建字第（2016）005-2）在土地增值税清算中是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本”的信息。被告莲湖税务局以“鉴于第三方不同意公开且有合理，且暂无证据表明该信息公开涉及重大公众利益”为由拒绝公开，被告市税务局在复议程序中维持了该行政行为，两被告的行为共同侵犯了原告的合法权益。（二）被告莲湖税务局被诉行政行为违法，应予撤销。原告认为，该决定存在以下违法情形：1.行政决定主要证据不足，相关信息不符合商业秘密条件。被告莲湖税务局驳回原告信息公开申请理由为“鉴于第三方不同意公开且有合理，且暂无证据表明该信息公开涉及重大公众利益”并引用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条，但并未明确说明其拒绝理由及原告所申请的信息到底侵犯了第三方什么权益，假定其是基于《信息公开条例》第十五条“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开”，即被告莲湖税务局认为该信息属于“商业秘密”，因此不予以公开。而根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条及《最高人民法院关于审理侵犯商业秘密民事案件适用法律若干问题的规定》第三条，商业秘密需具备“秘密性、商业价值性及保密措施”三要件。原告申请的信息仅为“在土地增值税清算中，是否将地下人防工程建设成本列入开发成本”的结论性答复，既不涉及具体成本金额、计算方法或经营策略，也无法直接反映企业技术或经营秘密，也不具备“商业价值性”，不构成商业秘密的法定要件。2.涉案信息涉及重大公共利益，被告未履行法定审查义务。根据《政府信息公开条例》第三十二条，即使第三方不同意公开，若行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响，仍应公开。本案中，原告申请公开相关信息是基于确权的目的，因为根据《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发[2006]187号）第四条第（三）款“房地产开发企业开发建造的与清算项目配套的居委会和派出所用房、会所、停车场（库）按以下原则处理：1,建成后产权属于全体业主所有的，其成本、费用可以扣除”，因此相关成本是否列入房地产开发成本进行扣除是业主确权的重要信息与依据。根据《中华人民共和国人民防空法》第五条及《民法典》第二百五十四条，人防工程属国家所有，其成本列支直接影响业主使用权及收益权属的认定，属于原告及其它业主在主张相关民事权利时的重要依据，如不予公开可能妨碍其合法权益的行使，相关判例可参考（2020）陕7102行初428号。被告以“暂无证据表明涉及重大公共利益”为由拒绝公开，未实质审查公共利益关联性，属事实认定错误，阻碍了原告及其它业主主张相关民事权利。3.被告未履行对第三方理由的合法性审查职责。《政府信息公开条例》第三十二条要求行政机关对第三方提出的“合理理由”进行实质审查。本案中，第三方仅以“属于财务机密”为由拒绝公开，但未说明该信息如何构成商业秘密或损害其合法权益。被告未要求第三方补充举证，亦未独立判断其理由的合法性，直接采纳第三方意见，程序违法。（三）被告市税务局复议决定违法，应予一并撤销。被告市税务局作为复议机关，未依法履行审查职责，错误维持原行政行为，具体违法情形如下：1.未纠正原行政行为对“商业秘密”的违法认定。根据《行政复议法》第四十四条规定了被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。这表明行政复议机关在审理行政复议案件时，需要对原行政行为的合法性和适当性进行全面审查。本案中，被告莲湖税务局原行政行为错误将“在土地增值税清算中，是否将地下人防工程建设成本列入开发成本”的结论性信息认定为商业秘密，而被告市税务局在复议决定中仅以“属于涉税保密信息”为由维持原决定，但未审查以下关键问题：（1）未论证“商业秘密”的法定构成要件：原告在行政复议申请书中已明确说明并论证其所申请的信息不涉及商业秘密。复议机关未要求原机关或第三方提供证据证明该信息符合商业秘密要件，直接采纳原错误结论，违反《行政复议法》第四十三条及第六十八条。（2）错误引用“涉税保密信息”概念：复议机关援引《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》（国税发[2008]93号），将涉案信息归类为“涉税保密信息”。但该规章第二条明确限定保密范围为"技术信息、经营信息及个人隐私”，而原告申请的信息仅为“是否纳入房地产开发成本”这个税收处理结论，而并不涉及具体经营细节，不属于法定保密范围。（3）未兼顾依法公开的法定义务：根据《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》（国税发[2008]93号）第三条“对于纳税人的涉税保密信息，税务机关和税务人员应依法为其保密。除下列情形外，不得向外部门、社会公众或个人提供：（一）按照法律、法规的规定应予公布的信息；”而本案所涉信息符合《政府信息公开条例》第三十二条“不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开”的情形。2.未审查“公共利益”必要性，程序严重违法。《政府信息公开条例》第三十二条明确规定，即使第三方不同意公开，行政机关仍应审查“不公开是否对公共利益造成重大影响”。本案中：（1）复议机关未要求原机关补充公共利益审查证据：原行政行为以“暂无证据表明涉及重大公共利益”为由拒绝公开，但未提供任何证据证明其已履行审查义务。复议机关在未调取项目清算资料、未听取业主意见的情况下，直接采纳原结论，违反《行政复议法》第四十五条“行政复议机关有权向有关单位和个人调查取证”。（2）公共利益关联性未得到实质性判断：原告作为小区业主，申请的信息与其及其它业主直接相关，是主张相关民事权利时的重要依据，如不予公开可能妨碍其合法权益的行使，涉及数百户业主的切身利益，显属重大公共利益。在复议机关的行政决定中可以看到，复议机关对此未作任何分析与实质性判断，构成事实认定不清。被告莲湖税务局在《信息公开申请答复书》中拒绝公开理由引用《政府信息公开条例》第三十二条，但其未明确说明可能侵害第三方何种权益。而在其答辩书中，其引用《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》(国税发[2008]93号)第二条“本办法所称纳税涉税保密信息。是指税务机关在税收征收管理工作中依法制作或者采集的，以一定形式记录、保存的涉及到纳税人商业秘密和个人隐私的信息”,意图证明原告申请内容属于涉税保密信息，即涉及到纳税人商业秘密，其不公开行为合理。但原告在行政复议申请中及起诉状中均已明确说明，原告所申请信息“陕西长九实业有限公司开发的群贤道九号小区项目（西城棚建字第(2016)005-2）在土地增值税清算中是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本”不属于商业秘密，首先其仅为结论性信息，即不涉及具体成本金额、计算方法或经营策略，也无法直接反映企业技术或经营秘密，不具备商业价值。其次，根据《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》(国税发[2006]187号)第四条，开发商依据其对于地下车位建成后权属不同决定是否将地下人防工程（包括人防车位)列入房地产开发成本，而开发商一直在出售地下车位，即涉案第三人长久实业如果依法依规，其在清算过程就不应该将相关成本纳入房地产成本，除非其有偷税漏税情形，因此公众可获悉相关信息，因此其不具备公众不可知性，以上两点说明，原告所申请信息不满足《反不正当竞争法》对于商业秘密法定构成三要素中的两个，因此我申请公开此信息不属于商业机密，被告莲湖税务局存在事实认定不清，适用法律错误。而被告市税务局在复议程序中，未依法全面审查原行政行为的合法性，错误地维持了原决定。在原告已经明确提出原行政行为在商业秘密认定存在错误的情况下，复议机关未要求被告莲湖税务局补充其对于商业秘密认定依据，未对商业秘密的法定构成要件进行论证，机械引用法律发条，违反了《行政复议法》第四十四条、第六十三条、第六十四条之规定。明确行政行为对原告权利义务的实际影响具体阐述影响：原告申请公开的信息直接关系到群贤道九号小区全体业主的权益，尤其是地下人防车位的产权归属问题。如果该信息不公开，原告作为业主无法知晓人防车位的成本是否被合理列支，进而无法确定车位的产权归属是否合法。这直接影响了原告对车位的使用权、收益权等合法权益。因此，被告的不予公开决定对原告的权利义务产生了实际影响。故原告提起行政诉讼，诉讼请求：

1.请求判令撤销被告莲湖税务局于2024年12月25日作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复[2024]14号）及被告市税务局于2025年3月12日作出的“西税复决字[2025]8号”《行政复议决定书》的行政决定；2.判令被告莲湖税务局依法公开原告申请的“陕西长九实业有限公司开发的群贤道九号小区项目在土地增值税清算中是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本”的信息；3.诉讼费由被告承担。

被告莲湖税务局辩称，一、被告作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号）事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。2024年12月11日，原告在国家税务总局陕西省税务局网站提交政府信息公开申请，申请内容为“陕西长久实业有限公司开发的位于西安市莲湖区××道××号小区项目（西城棚建字第［2016］005-2），在土地增值税清算中，是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本？”经审查，该信息属于涉税保密信息，涉及第三方合法权益，被告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条及第三十二条之规定，于2024年12月19日书面征求第三方陕西长久实业有限公司意见并告知原告。被告于2024年12月20日收到第三方向被告提交的《关于征求政府信息公开意见的答复函》，不同意公开原告申请公开的信息。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八条第二款“纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密”；《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》第二条“本办法所称纳税人涉税保密信息，是指税务机关在税收征收管理工作中依法制作或者采集的，以一定形式记录、保存的涉及到纳税人商业秘密和个人隐私的信息。主要包括纳税人的技术信息、经营信息和纳税人、主要投资人以及经营者不愿公开的个人事项”。被告经研判认为：首先，原告的申请内容性质为咨询，其次，原告的申请公开内容为涉及第三方权益以及纳税人要求保密的涉税保密信息，故依法定程序决定不予公开，又根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（三）款之规定，作出《政府信息公开申请答复书》，并依法送达原告。被告于2024年12月12日收到原告的政府信息公开申请书，2024年12月19日书面去函征求第三方意见，于2024年12月25日作出《政府信息公开申请答复书》，并于同日给原告邮寄送达，均在法定期限内作出，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，程序合法，适用法律正确。二、原告的申请内容实际是以信息公开名义进行的咨询，不属于政府信息公开申请，且被告作出的答复书对原告的权利义务不产生实际影响，因此原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围”。本案中，原告的申请内容为“陕西长久实业有限公司开发的位于西安市莲湖区××道××号小区项目（西城棚建字第（2016）005-2），在土地增值税清算中，是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本？”，该申请无需任何数据，不是请求公开相关政府信息，实质是向被告提出的咨询，不属于政府信息公开的范畴，被告作出的答复书也未对原告的权利义务产生实际影响。

综上，被告作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复[2024]14号）事实认定清楚，适用法律正确、程序合法，望法院依法裁定驳回原告的起诉。

被告市税务局辩称，一、被告对该行政复议案件具有法定职权。原告陈威（本案原告）因不服莲湖税务局2024年12月25日作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号），于2025年1月7日向被告申请行政复议。被告系莲湖税务局的上级税务机关，根据《税务行政复议规则（2018修正）》第十六条之规定，被告具有对案涉行政行为不服申请行政复议的，被告具有管辖权。二、被告作出的行政复议决定程序合法。2025年1月7日，被告收到原告的行政复议申请书及其他证据材料，被告于2025年1月14日依法受理，并向原告依法送达《国家税务总局西安市税务局受理行政复议申请通知书》（西税复受字［2025］1号）。2025年1月15日，被告制作并依法向莲湖税务局送达了《国家税务总局西安市税务局行政复议答复通知书》（西税复答字［2025］1号）。莲湖税务局于2025年1月20日向被告提交了《行政复议答复书》和作出行政行为的证据、依据。2025年3月12日，被告作出《国家税务总局西安市税务局行政复议决定书》（西税复决［2025］8号）并于同日向原告、莲湖税务局依法送达。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，被告作出案涉行政复议决定的程序合法。三、被告作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告受理原告的行政复议申请后，对莲湖税务局作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号）的主体及法定职权、证据、事实认定、程序、法律适用等进行了全面审查。经被告审查，原告于2024年12月11日通过国家税务总局陕西省税务局网站申请政府信息公开，申请公开“陕西长九实业有限公司开发的位于西安市莲湖区××道××号小区项目（西城棚建字第［2016］005-2），在土地增值税清算中，是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本”的信息。莲湖税务局收到原告提交的政府信息公开申请后，第一时间联系相关科室及税务所了解情况。因原告此项公开申请涉及可能损害第三方合法权益，故莲湖税务局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条之规定，于2024年12月19日向第三方陕西长九实业有限公司（下称“长九公司”）发送《关于征求政府信息公开意见的函》（莲税公开告［2024］6号），并于同日向原告邮寄送达了《政府信息公开告知书》（莲税公开告［2024］7号）。2024年12月20日，长九公司回函称公开该信息可能会损害单位利益，故不同意公开。2024年12月25日，莲湖税务局向原告邮寄送达了《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号）。综上，莲湖税务局于2024年12月25日向原告作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号）符合法律法规规定，具体而言：首先，原告申请公开的信息为莲湖税务局在履行行政管理职责过程中获取的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款之规定，莲湖税务局系案涉项目政府信息的保存机关，具有受理原告政府信息公开申请并作出答复的法定职权。其次，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八条第二款、《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》（国税发［2008］93号印发）第二条之规定，原告申请公开的信息系莲湖税务局在税收征管工作中采集的特定纳税人某项具体业务的税务处理方式，可以反映其具体业务开展情况，不属于社会公众可以依法公开、查询的涉税信息，而是纳税人要求保密的涉税保密信息。再次，根据《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》（国税发［2008］93号印发）第三条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条之规定，原告并非案涉项目纳税人，莲湖税务局亦向第三方即案涉项目纳税人长九公司发函征询其意见，长九公司回函明确表示不同意公开且有合理理由；加之目前并未有证据证明不公开前述信息会对公共利益造成重大影响。故莲湖税务局作出不予公开的决定符合上述规定。最后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第三项之规定，莲湖税务局决定不予公开该信息，并告知原告不予公开及理由，同时告知原告权利救济途径及期限，并依法送达《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号）。莲湖税务局作出不予公开的决定并依法送达给原告符合上述法律规定。综上，莲湖税务局作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号）事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，被告作出《国家税务总局西安市税务局行政复议决定书》（西税复决［2025］8号）维持莲湖税务局不予公开决定的复议决定符合法律规定。另，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十八条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，本案中，原告申请公开的信息并非是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，其虽然用申请政府信息公开的形式想获得其所需信息，但根据其申请的内容可知其实质是进行咨询、询问，是要求行政机关为其制作、加工政府信息，不属于政府信息公开范畴。对于原告提出的咨询，莲湖税务局作出的《政府信息公开申请答复书》（莲税公开复［2024］14号）及被告作出的《国家税务总局西安市税务局行政复议决定书》（西税复决［2025］8号）均不对其合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。

综上所述，被告作出《国家税务总局西安市税务局行政复议决定书》（西税复决[2025]8号）程序合法、事实清楚，适用法律正确，且并未对原告的合法权益产生实际影响。故请求法院驳回原告的起诉。

经审理查明，2024年12月11日，原告在国家税务总局陕西省税务局网站提交政府信息公开申请，申请内容为：“陕西长久实业有限公司开发的位于西安市莲湖区××道××号小区项目（西城棚建字第［2016］005-2），在土地增值税清算中，是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本？”被告莲湖税务局收到该申请后，于2024年12月19日向陕西长久实业有限公司发出莲税公开告［2024］6号《关于征求政府信息公开意见的函》并告知原告，陕西长久实业有限公司于同日回函称：“因该信息属于我单位财务机密信息不便于公开，公开后可能损害我单位利益。因此，我单位不同意公开上述信息。”2024年12月25日，莲湖税务局作出案涉《政府信息公开申请答复书》认为经依法征求第三方意见，第三方不同意公开且有合理理由，且暂无证据表明该信息涉及重大公众利益，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条和第三十六条第（三）项规定，决定不予公开。原告不服该答复书，于2025年1月7日向市税务局提起复议；市税务局2025年1月14日受理后，次日向莲湖税务局送达了“西税复答字［2025］1号”《行政复议答复通知书》；2025年1月20日，莲湖税务局向市税务局提交了《行政复议答复书》和作出行政行为的证据、依据等材料；2025年2月26日市税务局以电话方式听取了原告陈威的意见；2025年3月12日，市税务局作出“西税复决字［2025］8号”《行政复议决定书》，决定维持莲湖税务局作出的《政府信息公开申请答复书》，并于同日向原告、莲湖税务局送达。原告认为案涉《政府信息公开申请答复书》和《行政复议决定书》违法，故诉至本院，诉讼请求如上所述。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第七款规定，“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从上述规定可以看出，政府信息是指行政机关在履行法定职责过程中自行制作或者获取到的其他以一定形式记录、保存的相关的信息。本案中，原告向被告莲湖税务局递交政府信息公开申请，申请内容为：“陕西长久实业有限公司开发的位于西安市莲湖区××道××号小区项目在土地增值税清算中，是否将地下人防工程建设成本列入房地产开发成本？”原告申请公开的并非是一个确定的、已存在的信息，原告的申请实质是进行咨询，请求行政机关确定案外人的纳税情况。故其申请虽以“政府信息公开”的名义提出，但并非属于政府信息公开条例所调整的范围，被告莲湖税务局作出的答复书对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼及行政复议的受案范围。故原告的起诉应予驳回。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：

驳回原告陈威的起诉。

案件受理费50元，退还原告陈威。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。

审　判　长　　白清阁

人民陪审员　　邵荣玲

人民陪审员　　郑　雪

二〇二五年五月二十七日

法官　助理　　安亚峰

书　记　员　　杨柯蒙

文章来源：税易